Šta je Senat?

Senat zajedno sa Predstavničkim domom čini Kongres, dvodomno zakonodavno telo u Sjedinjenim Američkim Državama.

SAD predstavlja prototip predsedničkog političkog sistema kog karakteriše stroga podela vlasti između monocefalne egzekutive oličene u predsedniku i legislative oličene u Kongresu, što se postiže razdvojenim izborima i razdvojenim opstankom ovih institucija – predsednik ne može raspustiti zakonodavno telo, a zakonodavno telo može smeniti predsednika samo kroz postpuak impičmenta.

Dvodoma struktura Kongresa nastaje 16. jula 1787. godine kao rezultat „Velikog kompromisa“ u cilju omogućavanja svim državama da šalju u Senat po 2 predstavnika, a u Predstavnički dom predstavnike srazmerno broju stanovnika. Senat je gornji dom Kongresa i uticajniji je od Predstavničkog doma.

Očevi osnivači osmislili su ga kao instituciju koja će ograničiti uticaj širih slojeva i koja će biti izraz federalne strukture države. Džejms Medison, jedan od očeva osnivača, naglasio je da bi Senat trebalo da bude „neophodna ograda protiv nestalnosti i strasti“. Zamišljen je kao institucija koja će biti središte slobodne debate, zaštite od političkih manjina i zaštite prava pojedinačnih država.

Države će biti izjednačene, a Senat će deliti vlast sa Predstavničkim domom i predsednikom. Po rečima Vudroa Vilsona: ,,Senat je mesto individualnih glasova. Suzbijanje bilo kog pojedinačnog glasa, radikalno bi promenilo njegov konstitucionalni karakter.“

Nadležnosti Senata

Senat može odobriti ili odbiti rezoluciju o međunarodnom ugovoru 2/3 većinom. Za većinu ugovora je do sada dat pristanak za ratifikaciju. Na ovaj način se proverava predsednička moć, ostvaruje savetodavna uloga Senata i priznaje suverenitet država.

Po Ustavu SAD predsednik „određuje i, uz mišljenje i pristanak Senata, imenuje ambasadore, druge diplomatske predstavnike i konzule, sudije Vrhovnog suda i sve druge službenike Sjedinjenih Država za čije imenovanje nije u ovom Ustavu drukčije predviđeno…“ (član 2. odeljak 2).

U postupku opoziva, izriče konačnu kaznu po optužbi Predstavničkog doma (impičment) nad visokim državnim funkcionerima, dvotrećinskom većinom glasova. Ovim sednicama predsedava predsednik Vrhovnog suda.

Ukoliko ni jedan kandidat nije dobio većinu elektorskih glasova, Senat bira predsednika SAD.

Pravo na podnošenje zakonskog predloga imaju članovi Predstavničkog doma i Senata. Nakon prve faze u kojoj se vrši analiza i usvajanje u Predstavničkom domu, zakonski predlog se prosleđuje Senatu u kome je trostepena procedura slična kao i u Predstavničkom domu.

Nakon što senatori razmotre predlog zakona, postupak se nastavlja u odgovarajućim odborima koji mogu izmeniti, potvrditi ili odbiti predlog. Po ponovnom izmeštanju predloga u Senat, sledi debata i glasanje o predlogu.

Neusaglašenosti dva doma se rešavaju u okviru Zajedničkog („Trećeg“) doma.

Nakon usvajanja u Kongresu zakonski predlog ide na potpisivanje predsedniku SAD.

Struktura i procedure

Senat čini 100 članova – po 2 senatora iz svake države, biranih po većinskom izbornom sistemu. Zaseda u plenumu i komitetima. Rad u komitetima je suštinski, dok su plenarna zasedanja predodređena za deliberaciju koja je neograničena za sva pitanja, osim u slučaju filibastera (engl. filibuster) ili jednoglasnog sporazuma za ograničenje debate.

Svi članovi jedne stranke grupisani su u partijsku konferenciju. Zatvorene (tajne) sednice sazivaju se kada su predmet deliberacije važna i osetljiva pitanja, pitanja nacionalne bezbednosti ili impičment.

Filibaster (engl. filibuster) je način opstrukcije rada u Kongresu, oduglovačenjem debate. Neograničena debata u Senatu, tek 1917. godine biva redukovana tzv. Pravilom 22 koje nalaže okončanje sednice sa 2/3 glasova. Od 1975. godine broj glasova potrebnih za zatvaranje debate smanjen je na 3/5 što važi i danas.

US-Senate-seal-01

Komiteti se imenuju rezolucijom Senata. Članove i predsedavajuće komiteta bira partijska konferencija. Ova tela razmatraju zakonodavstvo, vrše nadzor i oblikuju delovanje Senata.

Postoje stalni, posebni i zajednički komiteti, a za pojedina područja formiraju se i povremeni.

Svaki od njih usvaja svoje procedure i pravila, a ključni su:

  1. Komitet za aproprijacije;
  2. Komitet za spoljne odnose;
  3. Komitet za pravosuđe;
  4. Komitet za poljoprivredu, ishranu i šumarstvo;
  5. Komitet za zdravstvo, obrazovanje, rad i penzije
  6. Komitet za finansije;
  7. Komitet za budžet;
  8. Komitet za oružane snage.

U Senatu se primenjuju 3 načina glasanja : voice vote, roll call vote i division vote.

Voice vote: Predsedavajući poziva senatore da odgovore prvo oni koju su za (“Aye”), zatim oni koji su protiv (“No”), nakon čega saopštava koja je strana prevladala. Svaki senator može naknadno zatražiti division vote radi potvrde rezultata glasanja na prethodno pomenut način.

U tom slučaju se prebrojavaju glasovi za i protiv, a predsedavajući odlučuje ko je prevladao. Najčešći način glasanja je roll call vote.

Svaki senator glasa sa „da“ ili „ne“ po pozivu od strane službenika po abecednom redu. Ukoliko senator odbije da glasa, biće traženo da navede razloge odbijanja. Roll call vote će se održati ukoliko to zahteva 1/5 kvoruma prisutnih, najmanje 11 senatora.

Funkcije u Senatu

Potpredsednik Sjedinjenih Država je zvanični predsedavajući Senata i nema pravo glasa, osim u slučaju podeljenih glasova. Senat u njegovom odsustvu bira većinom glasova predsednika pro tempore koji je senator većinske partije i ima kontinuirano najduži staž.

Od 1890. godine predsednik pro tempore ne deluje samo u odsustvu potpredsednika, već se bira za stalno. On utiče na oblikovanje dnevnog reda, podnosi amandmane ili predloge zakona, imenuje članove posebnih komiteta nakon inicijativnog određenja većinskog i manjinskog lidera. Takođe, imenuje senatora koji će delovati u njegovom odsustvu i druge službenike.

Obe stranke u Senatu poseduju svoje partijske bičeve (engl. whips), ustanovljene u XX veku. Demokrate svog prvog partijskog biča postavljaju 1913, a republikanci 1915. godine. Njihova ključna uloga je da obezbede partijsku koheziju prilikom glasanja, tako što ubeđuju senatore da glasaju u skladu sa zvaničnim stavom političke partije. Partijski bičevi deluju kao pomoćnici lidera partija u mobilizaciji članova za glasanje i kvorum. Takođe, mogu menjati partijske lidere u Senatu u slučaju njihovog odsustva.

Prvobitno je vođstvo partija pripadalo predsedavajućem partijske konferencije ili najznačajnijeg odbora. Vremenom su uspostavljene funkcije lidera većine i manjine, radi potrebe partija u Senatu. Prvi formalni lideri određeni su 1920. za Demokrate i 1925. godine za Republikance.

Lidera bira Partijska Konferencije kod Republikanaca, odnosno Kokus kod Demokrata. U zavisnosti od toga koja je partija na vlasti jedan od njih je lider manjine, a drugi lider većine. Oni predstavljaju svoju Konferenciju, odnosno Kokus u Senatu, saopštavaju partijske stavove o određenim pitanjima, koordiniraju aktivnosti svoje stranke i nastoje da je održe jedinstvenom prilikom glasanja.

Vođa većine oblikuje i dnevni zakonodavni red, jednoglasne sporazume o saglasnosti koji uređuju vreme rasprave, govori u ime Senata kao zasebne institucije, pri tom nastojeći da uravnoteži interese senatora obe stranke.

Ko može postati senator?

Ustav postavlja tri kvalifikacije za službu u američkom Senatu. Prva je starost, mora imati najmanje trideset godina.

Druga je državljanstvo, od najmanje devet godina i prebivalište u državi koju senator predstavlja u vreme izbora.

Treće se odnosi na to da se Senat deli u tri klase u svrhu izbora. Senatori se biraju na šestogodišnji mandat, a svake dve godine pripadnici jedne klase, približno jedna trećina, se ponovo biraju.  Detalje o ovim kvalifikacijama izradili su ustavotvorci tokom Ustavne konvencije 1787. godine.

Izbori i mandat senatora

Od 1789. do 1913. godine, senatore su postavljala zakonodavna tela država koje su predstavljali. Nakon ratifikacije XVII amandmana 1913. senatori se biraju neposredno od strane građana, a izbori za Senat održavaju se prvog utorka nakon prvog ponedeljka u novembru u parnim godinama i podudaraju se sa izborima za Predstavnički dom.

Mandat senator traje 6 godina. Međutim, moguće je da senator ne ispuni svoj mandate do kraja, usled ostavke, smrti ili proterivanja. U ovim situacijama, Ustav je predvideo da države mogu same odabrati način na koji će popuniti upražnjeno mesto. Svih 50 država to čini putem izbora. Ipak, dok se u nekim država upražnjeno mesto popunjava na redovnim izborima, neke predviđaju specijalne izbore.

U ovom momentu, u 37 država se mesto popunjava na redovnim izborima, dok 13 država zahteva da u ovoj situaciji budu raspisani specijalni izbori. Takođe, većina država dopušta da guverner imenuje ličnost koja će privremeno obavljati funkciju senatora, do momenta održanja izbora. Ipak, u četiri države guverneru nije dato ovakvo ovlašćenje, već mesto ostaje upražnjeno do održavanja izbora (bilo redovnih, bilo specijalnih).

Ustav Sjedinjenih Država predviđa da svaki dom Kongresa, može da odredi pravila postupka kažnjavanja svojih članova, zbog neprimerenog ponašanja i uz saglasnost dve trećine izbaci tog člana. Od 1789. godine do danas, Senat je izbacio svega samo 15 članova.

Zakletva

Ustav ne predviđa zakletvu za članove Kongresa, već precizira samo da će oni „biti obavezani zakletvom da podržavaju ovaj ustav“.

Zakletva koju jedna trećina Senata izgovara svake dve godine uspostavljena je 60-ih godina 19. veka, koju su sastavili članovi iz doba građanskog rata sa namerom da uhapse izdajnike.

Polaganje zakletve, međutim, datira još od Prvog kongresa 1789. Prva zakletva služila je Senatu skoro tri četvrtine veka. Trenutna zakletva, koja se koristi od 1884. godine, blaža je verzija zakletve usvojene 1862. godine.

Istorijat Senata

Kako bi zagarantovali nezavisnost senatora od kratkoročnih političkih pritisaka, očevi osnivači su osmislili šestogodišnji mandat u Senatu, tri puta duži od mandata neposredno izabranih članova Predstavničkog doma.

Džejms Madison je obrazložio da bi duži rokovi obezbedili stabilnost. „Ako to nije čvrsto telo”, zaključio je, „druga grana, koja je brojnija i koja dolazi od naroda, savladaće je.” Odgovarajući na bojazan da će šestogodišnji mandat u Senatu stvoriti nedostižnu aristokratiju u Senatu, autori su precizirali da će jedna trećina mandata članova isteći svake dve godine, a dve trećine članova ostaće na funkciji. Ovo je kombinovalo principe kontinuiteta i rotacije na funkciji.

U prvim nedeljama ustavne konvencije, učesnici su uslovno odlučili da daju Senatu monopol nad sklapanjem ugovora i imenovanjem saveznih sudije i ambasadora. Kako se konvencija bližila kraju, oni su krenuli da podele ovu nadležnost između Senata i predsednika. Zbog zabrinutosti pojedinih država da bi se druge države mogle udružiti protiv njih, prostom većinom glasova, u komercijalne ili ekonomske svrhe, za odobrenje ugovora bile bi potrebne dve trećine glasova.

U prvim nedeljama Senat se okrenuo raznim organizacionim pitanjima. Drugo zasedanje prvog Kongresa, sazvanog u januaru 1790, trajalo je sedam meseci. Tokom ovog perioda, Senat se okrenuo zakonodavstvu koje će državu postaviti na čvrste finansijske osnove i obezbediti stalno sedište vlade u posebnom saveznom okrugu duž reke Potomak. Dok se pripremala ta lokacija, Kongres se složio da vladu preseli u Filadelfiju, gde se poslednje zasedanje Prvog kongresa sastalo između decembra 1790. i marta 1791. godine.

21. novembra 1800. Senat se nastanio u podrumskim prostorijama nedovršenog Kapitola u Vašingtonu. Deset godina kasnije preselio se u veću komoru na drugom spratu Kapitola (danas poznatu kao „Stara senatska komora“) gde je ostala je do 1859. Ova velika polukružna soba, sa svojim ravnim zidovima i niskim kupolastim plafonom, pružala je idealno okruženje, kako akustično tako i dramatično, za Senat kada je prešao u eru velike važnosti.

Teritorijalno širenje nacije tokom 1800-ih rezultiralo je novim državama kojima su bili potrebni dodatni prostori u Kapitolu za smeštaj pristiglih senatora i predstavnika tih država. Shodno tome, 4. januara 1859. godine, samo dve godine pre početka građanskog rata, 64 člana Senata preselila su se u veliku komoru u novonastalom Kapitolu. U ovoj prostoriji se Senat i danas sastaje.

Velika promena u institucionalnoj strukturi Senata dogodila se 1913. godine ratifikacijom XVII na Ustav, koji je omogućavao neposredan izbor senatora. Odabir senatora u državnim zakonodavnim telima prilično je dobro funkcionisao tokom prvih pola veka Senata. Međutim, počeli su da se javljaju problemi između gornjeg i donjeg doma tih tela. Početkom 20. veka, neposredni narodni izbor senatora postao je glavni cilj progresivnih reformatora koji su pokušali da uklone kontrolu nad vladom pod uticajem posebnih interesa i korumpiranih državnih zakonodavaca. Iako ovaj amandman nije značajno uticao na kvalitet osoba koje su naknadno izabrane u Senat, njegovo usvajanje označilo je jedinu strukturnu modifikaciju prvobitnog dizajna ustanove koji su ustanovili.

Tokom 19. veka rukovodstvo Senata dolazilo je uglavnom od predsedavajućih odbora i drugih starijih članova, ali se početkom 20. veka položaj partijskih vođa – većinskog i manjinskog lidera – razvio. Danas lidere biraju njihove kolege senatori na početku svakog Kongresa. Pravila senata zahtevaju da predsedavajući prepoznaje vođe pre ostalih senatora prisutnih u Komori, dajući im prvu šansu da predlažu zakone, nude amandmane i kontrolišu dnevnu zakonodavnu agendu.

Očevi osnivači bi danas našli mnogo toga u Senatu, u modernoj Americi, što bi ih iznenadilo. Sigurno bi bili zapanjeni da je Senat narastao na 100 članova, sa 7.000 zaposlenih smeštenih u tri velike poslovne zgrade, i da senatori sada službu u tom telu vide kao dugoročnu karijeru. Takođe bi bili iznenađeni značajem koji Senat pridaje svom sistemu odbora.

Osvrćući se na više od dva veka istorije Senata, donosioci Ustava bi cenili senatsku strast za razmatranjem, udaljavanje od Predstavničkog doma i sumnju u predsedništvo. Ni oni, ni većina od preko 1.800 osoba koje su služile kao senatori ne bi bili u velikoj meri iznenađeni neprekidnim pozivima na reformu. Gledano u širokom opsegu svoje istorije, Senat je uravnotežio vernost ustavnim principima sa zahtevima za odmerenom promenom kao odgovor na složene zahteve raznolikog društva.